2002年　4号

Report

「貧困問題の解決に向けた課題とグローバル・ガバナンスの役割」 研究委員会報告 事務局　増渕友則 I．グローバル・ガバナンスと貧困援助 　冷戦が終結すると、国際開発の意義が問われることになった。市場グローバル化は96年リヨンG7サミットの主要テーマになり、世銀は貧困とアフリカに焦点を当て、IMFも世銀と協調しつつ貧困問題の重要さを認識するようになった。 　一方、90年代に入ってEUで第三の道政策が生まれた。この政策アジェンダを背景に2000年9月の国連ミレ二アムサミットの宣言が採択され、中心課題が貧困削減になった。 　しかし、第三の道政権コンセンサスは、市場グローバル化に対応しきれないため崩れ始めた。米国では2001年に保守的な共和党政権が生まれ、日本も、明確な保守政権が誕生した。 　国際社会において、01年時点は、貧困支援のコンセンサスは崩れ始め、紛争解決、平和構築が新たな課題として、徐々に重要度をあげつつあった。 　「9.11事件」は、このような状況で起こった。貧困、平和、及び持続可能な開発の共通項としてガバナンスが出てくるのも時間の問題とも思える。 　最初に大きな影響があったのは貿易の分野。01年のドーハにおける第４回WTO閣僚会議で、内容的には途上国の重要さに焦点をあてた合意がなされた。他の大きな影響は、ODA分野。02年モントレーにおける開発援助に関する国連サミットが開催され、米国、EU共に今後ODAの増大を表明した。 　ガバナンス論を中心とした日、米、欧の三極構造のODAコミュニテイでは、世銀、UNDP等のマルチ機関と、三極のそれぞれの結びつきが、今後の行く方を決めると思われる。 　次に、グローバル・ガバナンスによる貧困援助例として、世界銀行を見てみる。世銀とは1944年設立の国際復興開発銀行(IBRD)と1960年設立の国際開発協会(IDA)の総称である。 　世銀の国際開発目標は、2000年の国連総会で採択されたものを採用しており、「貧困削減」､から「環境面で持続可能な開発」まで、７項目を個別目標としている。 具体的な貧困対策としては、 　 (1)貧困の社会的、制度的及び経済的要因に対する取り組み、(2)人々への投資、(3)環境・社会・持続可能な開発の促進、(4)民間セクター開発とインフラに対する支援、(5)強固な金融システムの構築と脆弱性に対する取り組み、(6)法律・司法システムの構築 を実施している。 　また、今後の貧困削減の課題としては、 　 (1)貿易障壁の撤廃 　 途上国が貿易交渉に十分な知識をもって臨めるように人材を育成 (2)債務救済 　 世銀は重債務国の債務救済を目指し、世銀自身及び二国間援助国でも債務救済を行えるよう支援 (3)援助手続きの簡略化と調整 　 国際機関間の手続き統一は進展しており、将来的には二国間援助においても要検討 II．二国間援助の現状と課題、その他 二国間援助の現状と課題については、国際協力銀行（JBIC）について分析した。 貧困に対する我が国の政策 　 原則：H4.6、閣議決定された「政府開発援助大綱」 　 運用：H11.8、対外経済協力関係閣僚会議で決定された「政府開発援助に関する中期政策」 　 国別援助計画：外務省が中心となり、我が国としての途上国別の援助計画を発表 　 海外経済協力業務実施方針：国際協力銀行の円借款を念頭においた、貧困に対する援助 円借款による貧困への取り組み 　 JBICでは、以下のいずれかに該当するものが貧困対策案件。事業受益者の貧困層の割合が、当該国の平均を超える。貧困層を直接支援するスキーム。 貧困削減とインフラ 　 i ） 貧困削減目的インフラについては、土地なし農民と土地あり農民で分けるべき。 　 ii ） 土地なし村民は、日雇い労働や農業労働からの賃金により生計を営む。 　 iii ） 土地なし村民が必要とするインフラは、保健衛生等から飲料水。日雇い労働機会をより提供する舗装道路。雇用の多様化には、電気、融資制度等が必要である。 　 iv ） 土地あり農家は、潅漑施設、肥料投入等により生産性を向上させる。輸出農産物等の換金作物等の導入により、さらに農業所得を向上。そして、小規模農産物加工業や手工業等による所得の多様化を図る。 　 v ） 農業の生産性を向上させるためには、潅漑施設、農業技術習得が必要。農業所得の多様化には、農業技術等の職業訓練、舗装道路網、電気、市場施設、融資制度が必要。 　 vi ） 土地あり農家は、小規模資産をまず畜産、農地等の購入と農業に関係した資産形成に振り分ける。リスクの少ない事業に投資を行い、ついでリターンが高いがリスクの高い事業に投資を行う。 次に、貧困削減、環境及びジェンダーへの取り組みを考察した。 ジェンダーと貧困の現状 　 女性は重要な労働力であるが、ｱ)賃金や職種差別などジェンダー格差制度や構造によって女性は安い労働力として扱われ、ｲ)女性の財産権や相続権は男性と同等でない場合が多く、ｳ)女性は家事労働等賃金が支払われない労働を担っていること等から、貧困による負荷は一層女性の方に重くのしかかっている。 取り組みの方向性 　 ジェンダー平等の達成は貧困削減の重要な鍵の一つであり、貧困削減に向けた取り組みのあらゆる面にジェンダーを意識し、ジェンダー平等に向けた取り組みを盛り込むことが貧困削減の達成に繋がる。 環境と貧困の関係性 　 貧困と環境の関連性については、貧困に起因する環境破壊の問題と、貧困を加速する環境破壊の問題の両者に注目する必要がある。 取り組みの方向性 　 貧困の要因や現象の多様性から出発した環境戦略の視点としては、貧困層の資源基盤の強化や自然災害等への脆弱性の減少、環境問題への対処能力の強化等が共通した支援の方向性である。 III．ローカル・ガバナンスと貧困緩和 　最後に、ローカル・ガバナンスと貧困緩和について述べたい。 都市貧困層の居住福祉とローカル・ガバナンス 　 　人間居住の観点から福祉にアプローチするのが「居住福祉」である。 　80年代後期に都市行政は、部門別のサービス供給から、都市経営へと関心を移行させた。一方、都市社会運動としての居住改善においても、アジアでは80年代に大きな変化があった。経済成長を背景に政府も住民との協調を次第に重視するようになった。 　もう一つの居住運動の流れは、貧しい住民の組織化によって、彼らに最も適する独自の制度や空間を既存の社会の中に創出していく方向であった。 　95年3月の世界社会開発サミットで採択された「行動計画」第１章は、「社会開発のためのenabling environment」とされる。「居住福祉」の文脈では、政府・行政が規制緩和し、その住宅・居住環境の自力改善を支援するのがenabling policiesである。 　開発によって変えねばならないのは、制度であり、人々の資源アクセスを高める政策体系が、支援的政策環境である。 　次に、アフリカの貧困とローカル・ガバナンスを分析する。 　南北問題が欧米日において、本格的に議論されたのは73年の第１次石油危機に端を発する、国連特別総会における「新国際経済秩序樹立宣言」以来であろう。 　74年の新国際経済秩序（NIEO）の主たる内容を「問題」の具体的対象とし、それが今日までどのような変容を遂げたかをみてみたい。 　NIEOとは、一次産品のカルテル化、経済主権の強化および自立指向型工業化を3大柱とするものであった。 　今日、国際社会で南北問題としてくくられる領域は、はるかに多様化している。 　90年代以降の南北問題では、南北問題が、「北」による「南」に対する開発援助内容に大きくシフトしてきている。 　NIEOのシナリオは、ほぼ完全にアフリカ地域においては崩壊していく。 　グローバル・ガバナンスが「北」の圧倒的な資金力と技術を背景に進められる限りにおいては、２つのアプローチが同時に試みられる必要があろう。一つはローカル・ガバナンスの強化であり、もう一つは既存のグローバル・ガバナンス内で、アフリカ諸国政府の発言を増加させることである。 　ここでは、前者に注目して近年のセネガルを事例として検討した。 　アフリカの貧困問題は単に「北」の先進国のＯＤＡをこの分野にどう振り向けるかという技術的議論のみならず、地域内の住民の貧困問題に対する当事意識を高める地方分権政策下の住民によるローカル・ガバナンスが不可欠である。 　最後に、グローバル化の中で新たな役割を模索しつつある国際NGOの動きについて概観するとともに、今後の課題について考察した。 　99年11月、シアトルで開かれたWTO閣僚会議は、新ラウンドの開始に向けた閣僚宣言が出されずに閉幕するという結果となった。その背景の一つとして、経済グローバル化に反対するさまざまな市民組織・NGOが会場を取り巻き、圧力をかけたことある。そしてその後も国際会議が開かれるたびに、NGOは数万人単位の人々を集め、「反グローバル化」のアピールを繰り広げている。 　「経済グローバル化」が世界における貧富の格差を増大させるだけでなく、環境破壊や人権侵害、文化の多様性の喪失等を招いていることが批判点である。 　「反グローバル化」に動いているNGOの多くは、いわゆる政策提言をその活動の中心に据える団体である。こうした政策提言型のNGOが大きな力を持つとともに、横の繋がりを強めてきたのが、ここ最近の先進国における動向のひとつである。 　日本を例外として、先進国に本拠を持つ国際NGOの殆どは、途上国現地における開発プロジェクトの実施は現地NGOに委ねつつ、それらNGOとの連携をもとにグローバル化を背景としたアドボカシー型の活動に軸足を移しつつあることは確かであろう。 　9.11以後の世界の動きは、「開発」や「経済」の文脈では捉えきれないグローバル化の別の側面をより明確にし、多くのNGOに古くて新しい課題を提示することになった。それは主に次の2つの側面である。 戦争・平和とNGO 　 NGOも国家や国際政治、戦争、民族間の対立といった問題に対して真剣に向き合う必要がある。 寛容や多文化共生の課題 　 排斥や紛争を避け、多文化の共生や異なる人々への寛容を実現することは、NGOのもうひとつの挑戦であると言える。 　9.11以降の世界で国家による暴力やナショナリズムの問題がクローズアップされる中、国境を越えた市民による連帯と共生を目指すNGOの役割がますます大きくなってきている。 　しかし、NGOが真の意味で市民社会に根付いたものとなるためには、普通の人々の現実に根ざし、実行可能かつ大多数の人々に支持される提案を行う必要がある。グローバル化が一層進む世界にあって、途上国と先進国それぞれの草の根に結びついたNGOは、「目指すべき社会のビジョン」を明確にすることが求められている。